Artigos 

Preparado para livro sobre tributação, coordenado por Ives Gandra da S. Martins, 11/04/2006.

A Tributação do Trabalho no Brasil

Todo país possui algum tipo de regulamentação do trabalho. O trabalho não é uma "commodity" que pode ser leiloado em bolsas de mercadorias e nem pode ser contratado e regido exclusivamente pelas leis de mercado. Para evitar o aviltamento dos salários e a precarização do trabalho, as atividades laborais precisam ser reguladas.

Entretanto, os países variam bastante no modo de regulamentar a contratação do trabalho. Em um extremo, estão os países que não acreditam ser possível estabelecer todos os detalhes da contratação por meio da lei, pois as atividades variam de acordo com os setores da economia, regiões e tipo de empresa. O que vale para o setor financeiro, não serve para a agricultura. O que é adequado para uma região desenvolvida não funciona em outra subdesenvolvida. O que é tolerável pela grande empresa não o é para as pequenas e microempresas. Por isso, esses países fixam em leis apenas as regras gerais, e deixam para o contrato negociado a maior parte dos detalhes da regulamentação. As normas que surgem nesse caso formam o chamado sistema negocial, onde o contrato negociado ocupa um lugar central.

Em um outro extremo estão os países que acreditam na eficiência das leis desde sejam monitoradas por tribunais do trabalho, capazes de restaurar o comportamento das partes toda vez que estas se desviam das normas legais. Nesse caso, surgem leis em grande profusão, bastante detalhadas e que são aplicadas em todo o país, independentemente das diferenças entre setores da economia, características regionais e tamanho das empresas. Surge então o chamado sistema estatutário, onde a lei ocupa lugar central.

Todavia, nenhum país possui um sistema puro. Os que estão no extremo negocial convivem com várias leis aprovadas pelo parlamento. Os que estão no extremo estatutário abrigam muitas regras aprovadas por negociação.

Os dois sistemas possuem base legal. Os primeiros porque têm as regras geradas por contratos reconhecidos pelas leis vigentes e, por isso, têm plena eficácia jurídica. Os segundos porque se ancoram nas próprias leis.

Ao ter de cumprir a disciplina dos contratos ou das leis, a contratação do trabalho estabelece direitos e deveres. Neste ponto, os sistemas diferem entre si no que tange à flexibilidade desses direitos e deveres. No sistema negocial, os direitos e deveres estabelecidos no contrato podem ser modificados por outro contrato, respeitadas as leis gerais. No sistema estatutário, os direitos e deveres só podem ser modificados por outras leis.

Os dois sistemas geram despesas de contratação para os contratantes e benefícios para os contratados. A diferença está na rigidez dessas despesas.

No sistema negocial, tais despesas podem ser modificadas mediante nova contratação, o que pode ser feito por vontade das partes. O ajuste tende a ser mais rápido e adequado às peculiaridades do mercado de trabalho e da conjuntura da economia.

No sistema estatutário, ao contrário, as despesas não admitem negociação porque elas não estão atreladas a contratos e sim a leis. A rigidez é maior. A resposta às mudanças no mercado de trabalho ou nas condições da economia é demorada e complexa, dependendo de embates políticos e ideológicos nos parlamentos.

Exemplos eloqüentes de sistemas que pendem para o lado negocial são Inglaterra, Estados Unidos, a Austrália, Nova Zelândia e Japão. Exemplos eloqüentes de sistemas que seguem mais de perto a linha estatutária são França, Itália, Espanha e a maioria dos países da América Latina. O Brasil é um dos países que possui as leis trabalhistas mais detalhadas que, por conseqüência, geram despesas de contratação altas e rígidas, não admitindo nenhuma possibilidade de ajustes por meio da negociação.

Para se apreciar o nível de detalhe a que chegam as leis brasileiras basta mencionar que o valor da hora extra está fixado na Constituição Federal (art. 7º, XVI), o que constitui um detalhe inadmissível para uma Carta Magna que tem por objetivo ficar os grandes princípios de uma nação.

Vários outros detalhes fazem parte da topografia constitucional como é o caso remuneração do trabalho nos dias de repouso (art. 7º, XV), a fixação do abono de férias (art. 7º, XVII), da licença à gestante (art. 7º, XVIII) e inúmeros outros direitos que, na maioria dos países de tradição negocial são estabelecidos no contrato de trabalho e, raramente, em leis ordinárias - nunca na Constituição.

As leis ordinárias seguem o mesmo detalhismo a ponto da CLT estabelecer que a hora noturna tem 52 minutos e trinta segundos e não sessenta minutos (art. 73, § 1º). A lista de detalhes é infindável e não há razão de repeti-la aqui.

Ao lado do grande detalhismo das leis trabalhistas, cresce a cada dia as normas geradas pela a ação da Justiça do Trabalho, através de enunciados e dos precedentes criados pelas sentenças. Os órgãos da Justiça do Trabalho no Brasil lidam com mais de dois milhões de processos por ano, o que dá margem a uma proliferação de normas.

Em síntese, o quadro legal no campo do trabalho é formado por 46 dispositivos constitucionais, 922 artigos da CLT, mais de 100 leis subsidiárias, 153 normas do Ministério do Trabalho, 114 normas do Ministério da Previdência, 68 convenções da OIT ratificadas pelo Brasil, 363 enunciados, 375 orientações jurisprudenciais e 119 precedentes normativos do Tribunal Superior do Trabalho.

Essa tradição legiferante no campo do trabalho tem mais de 70 anos e, hoje em dia, mobiliza interesses de várias comunidades profissionais, desde os magistrados até os advogados, passando por oficiais de justiça, funcionários ministeriais e dirigentes sindicais. Na verdade, esses profissionais têm suas vidas construídas em cima dessa imensa parafernália de regras fixadas por leis, decretos, portarias, normas regulamentadoras e sentenças normativas - o que, de modo geral, instiga uma resistência toda vez que se cogita desta o daquela mudança.

O sistema estatutário brasileiro é de âmbito federal. Por isso, as regras legais e jurisprudenciais se aplicam a todos os setores da economia, todas as regiões e todas as empresas. No fundo, o Brasil trabalha com "leis de tamanho único" para serem aplicadas em realidades extremamente heterogêneas. Elas se aplicam tanto ao setor financeiro quanto à agricultura; tanto ao sul quanto ao norte do país; tanto a um fabricante de aviões quanto a uma barbearia. As despesas geradas pelo sistema estatutário são universais e obrigam todas as empresas a cumprirem seus dispositivos, sem a menor possibilidade de ajustes pela via da negociação.

Este caráter rígido de aplicação das regras de contratação do trabalho tem apresentado uma grande dificuldade para acompanhar as mudanças que caracterizam a economia moderna assim como as modificações impostas pela crescente concorrência no campo da globalização.

Além das despesas universais geradas pelas leis gerais, o quadro legal do Brasil estabelece uma série de direitos especiais a nichos particulares do mercado de trabalho. Por exemplo, enquanto a Constituição Federal fixa a jornada de trabalho em 8 horas diárias e 44 semanais (art. 7º, XIII) - o que, aliás, na maioria dos países é matéria infra-constitucional ou de negociação - um decreto de 1933, e em vigor até hoje, fixa a jornada do bancário em 6 horas diárias e 30 semanais (Decreto 23.322), apesar da atividade dos bancários e os próprios bancos terem se transformado inteiramente nos últimos 70 anos.

Várias outras profissões foram contempladas com tratamento privilegiado, muitas delas, sem justificativa prática. A jornada de trabalho do advogado, por exemplo, foi fixada em 4 horas diárias (Lei 8.906/94, art. 20).

O que é fixado em lei não pode ser negociado, a menos que seja para uma condição superior a estabelecida na lei. Esse sistema fecha a possibilidade de trocas. Muitas vezes os contratados têm interesse em reduzir a exigência de uma regra legal em troca de uma compensação econômica ou de um tempo livre para repouso, estudo ou trabalho comunitário.

É muito comum, por exemplo, o caso de empregados que gostariam de diminuir o intervalo legal de almoço, de uma hora, para 30 minutos, em troca da antecipação da saída do trabalho em meia hora. Isto não pode ser negociado, a menos que haja uma concessão especial do Ministro do Trabalho (art. 71, § 3º da CLT). Trata-se de uma troca que não pode ser feita por vontade das partes. Elas precisam ser tuteladas pela autoridade máxima em matéria trabalhista.

Essa rigidez constitui um dos maiores entraves para se fazer os ajustes que são exigidos pela economia moderna. Como conseqüência de leis rígidas, há despesas rígidas. Considerando-se apenas as despesas geradas pelos direitos estabelecidos na Constituição Federal e na CLT e que se aplicam a todas as empresas, a contratação do trabalho na forma de relação de emprego subordinado acarreta uma despesa de 103,46% do salário do empregado, como se vê na Tabela 1.

Tabela 1 - Despesas de Contratação no Brasil (Horistas)

Tipos de Despesas

% sobre o Salário

Grupo A –Obrigações Sociais

 

Previdência Social

20,00

FGTS

8,50

Salário Educação

2,50

Acidentes do Trabalho (média)

2,00

SESI/SESC/SEST

1,50

SENAI/SENAC/SENAT

1,00

SEBRAE

0,60

INCRA

0,20

Subtotal A

36,30

Grupo B –Tempo não Trabalhado I

Repouso Semanal

18,91

Férias

9,45

Abono de Férias

3,64

Feriados

4,36

Aviso Prévio

1,32

Auxílio Enfermidade

0,55

Subtotal B

38,23

Grupo C –Tempo não Trabalhado II

13º Salário

10,91

Despesa de Rescisão Contratual

3,21

Subtotal C

14,12

Grupo D –Incidências Cumulativas

 

Incidência Cumulativa Grupo A/Grupo B

13,88

Incidência do FGTS s/13º sal.

0,93

Subtotal D

14,81

TOTAL GERAL

103,46

Fonte: Itens da Constituição Federal e CLT.

Ou seja, a tributação do trabalho no Brasil, por força da Constituição Federal e da CLT, faz com que a despesa com obrigações não salariais ultrapasse a despesa salarial. Ao contratar um empregado por R$ 1.000,00 por mês, as empresas têm uma despesa de R$ 2.030,00, lembrando-se que o empregado leva para casa apenas uns R$ 850,00, porque também sofre vários descontos em seu salário (previdência social, imposto de renda, contribuição sindical e outros).

É importante acrescentar que, na tabela acima, estão fora várias despesas compulsórias que se aplicam à maioria delas como é o caso dos auxílios para transporte, alimentação e creche assim como as licenças para alistamento militar, registro eleitoral, doação de sangue, casamento, falecimento em família e outras. Elas foram excluídas por não se aplicarem a toda força de trabalho e nem a todas as empresas.

Muitos argumentam que várias dessas despesas, constituem salários indiretos. Trata-se de um equívoco conceitual. Despesas não se confundem com salário. O salário é a remuneração do trabalho efetivamente realizado. A remuneração de 30 dias de férias, por exemplo, não constitui contrapartida de trabalho realizado. Por isso, ela não é salário - e sim despesa de contratação. O mesmo ocorre com os demais itens da tabela acima.

As despesas de contratação, diferentemente dos salários, são inegociáveis e são de recolhimento ou pagamento compulsório, o que não deixa dúvida sobre a sua natureza tributária ou paratributária. Afinal, o Código Tributário Nacional define tributo como toda prestação pecuniária compulsória.

No caso das despesas de contratação, algumas têm a sua arrecadação vinculada a entidades específicas, outras não. As primeiras são tipificadas como contribuições sociais. As demais são paratributos. Todas, porém, são entidades do universo tributário. O seu recolhimento ou pagamento é realizado de forma obrigatória pelo Estado (através do INSS), Justiça do Trabalho e pelas empresas.

Assim, o custo do trabalho para as empresas é formado por parcelas negociadas (salário, prêmios, participação nos lucros, benefícios, etc.) e parcelas não negociadas de natureza tributária ou paratributária que são as despesas de contratação - e que chegar a 103,36% do salário nominal.

O Brasil optou por um sistema de muitas despesas e pouco salário. As leis do trabalho, consolidadas mais tarde na CLT, foram criadas sob a inspiração do "garantismo legal" segundo o qual o país pretende assegurar todas as proteções sociais por meio da lei e não da negociação.

Como essas despesas funcionam como uma alíquota do salário, este tende a ser aviltado para que as empresas cheguem a um custo total do trabalho (parcelas negociadas e não negociadas) que permita manter a sua competitividade no mercado de bens e serviços que produzem. Não é a toa que o Brasil é um dos países de baixos salários.

Outra estratégia - comumente adotada pelas pequenas e microempresas - é a contratação de uma parte do seu quadro de pessoal na informalidade e, em muitos casos, a totalidade dos seus empregados. Isso gera uma alta taxa de informalidade no mercado de trabalho do Brasil que, nos dias de hoje, chegou a 60% das pessoas que trabalham, como veremos a seguir.

Uma terceira estratégia para compensar as altas despesas de contratação é a mecanização ou a automação precipitada. Ao fazer os cálculos do custo total do trabalho, altamente gravado pelas despesas de contratação, muitos empresários se precipitam na aquisição de equipamentos que dispensam empregados. Com isso, o Brasil instiga o uso do capital (que é escasso) em detrimento do trabalho (que é abundante).

Ademais, as despesas de contratação estabelecidas por lei se aplicam a todos os tipos de empresa, desde a mega-empresa até a micro-empresa, passando pelas grandes, médias, pequenas, micro e miniempresas. O que é tolerável para as primeiras, não o é para as demais.

Esse modelo tem pouco a ver com a diversidade da economia do Brasil. O país tem tamanho continental, mas é sustentado por um grande número de micro-produtores como se vê na Tabela 2 que inclui apenas as empresas formais, isto é, as que estão registradas na Secretaria da Receita Federal e que possuem CNPJ.

Tabela 2. Porte das Empresas Formais do Brasil

Porte das Empresas

Número de Empresas

%

Micro

5.277.308

94,7

Pequenas

245.458

4,4

Médias

29.579

0,5

Grandes

22.434

0,4

Total

5.574.779

100,0

Fonte: IBGE. Cadastro geral de Empresas, 2004.

A concentração de empresas no pólo micro é impressionante. Cerca de 95% das empresas formais do Brasil estão na categoria de microempresas, segundo a classificação do SEBRAE. As pequenas empresas constituem cerca de 4,5%. Os dois tipos englobam 99,5% empresas.

Embora tais empresas formem a menor parcela do PIB, elas são responsáveis por mais de 50% dos empregos do Brasil. Portanto, a sua contribuição em termos sociais sobrepassa a sua participação como agentes econômicos.

Com uma carga de despesas de 103,46% do salário - e todas rígidas e inegociáveis - as pequenas e microempresas têm uma grande dificuldade de empregar formalmente. O montante das despesas é alto e os requisitos burocráticos para o cumprimento da lei são difíceis e dispendiosos para empresas de pequeno porte. Daí a incidência do trabalho informal com grande intensidade.

Quando se agregam todos os empregados, empregadores e trabalhadores por conta própria que não possuem vínculos com a Previdência Social e, portanto, não dispõem das proteções mínimas nos campos trabalhista e previdenciário, o trabalho informal no Brasil chega a 60% dos brasileiros ocupados.

O universo das pequenas e microempresas, porém, vai bem mais além das constantes da tabela acima. O SEBRAE estima em mais de 9 milhões as micro unidades que não têm registro. Mais de 94% dessas empresas têm um único proprietário. Cerca de 46% não fazem qualquer registro contábil. Outras 46% dispõem de registros anotados pelo próprio proprietário. E 7% usam contadores. Cerca de 85% das pessoas ocupadas são proprietárias (trabalhadores por conta própria e empregadores), 14% são empregados, em sua maioria, sem carteira de trabalho.

Pela natureza das posições nas ocupações e pelas características dos negócios e das pessoas, é razoável supor-se que a informalidade nas empresas informais seja mais alta do que a verificada nas empresas formais.

Registre-se que a taxa de informalidade sofre variações de setor para setor e de região para região do país. Por exemplo, os estudos do Sinduscon de São Paulo para o setor da construção civil mostram haver 64% dos trabalhadores sem registro em carteira. Isto na cidade de São Paulo. Ao se adentrar pelo interior do Estado e do Brasil, em especial nas regiões mais pobres, a informalidade sobe. Estima-se que a informalidade em todas as pequenas e microempresas do país, inclusive as da agricultura, chegue a 70%.

Em suma, quem mais convive com a informalidade são as empresas de pequeno porte. Quem mais amarga a desproteção são os brasileiros que nelas trabalham. É aí que a lei mais atrita com a realidade. Os dados mostram que os mais castigados pela a informalidade são os pobres e isso vem aumentando com o passar do tempo. Em 1981, 74% dos pobres trabalhavam no mercado informal; em 2001, essa proporção saltou para 80%.

Afinal, qual é a magnitude da informalidade no Brasil? Dos 80 milhões de brasileiros que trabalham, 48 milhões estão na informalidade: são 60% de brasileiros desprotegidos por não terem nenhum vínculo com a Previdência Social.

Quem são os trabalhadores informais? O quadro estimado da informalidade no Brasil engloba empregados, empregadores e trabalhadores por conta própria, conforme mostra a Tabela 3.

Tabela 3. Distribuição dos Trabalhadores Informais no Brasil - 2004

Segmentos Informais

Em milhões

%

Empregados em empresas

19,5

40,6

Trabalhadores por conta própria

17,5

36,5

Empregados domésticos

4,0

8,3

Trabalhadores sem remuneração

5,5

11,5

Empregadores

1,5

3,1

Total

48,0

100,0

Fonte: PNAD 2004. Estimativas do Autor.

Somando-se os empregados em empresas com os empregados domésticos, a categoria de "empregados" chega-se a 23,5 milhões de pessoas. Se a esse grupo agregar-se os 1,5 milhão de empregadores que, como os empregados, deveriam estar vinculados à Previdência Social, chega-se a 25 milhões. Portanto, empregados e empregadores constituem as categorias mais robustas, respondendo por mais de 50% do mercado informal.

Quais as características dessas pessoas? A metade é formada por pessoas que têm insuficiência de renda para se filiar à Previdência Social. A outra metade é composta por pessoas que não têm condições para preencher as regras de elegibilidade da Previdência Social (menores de 16 anos e maiores de 60 anos).

Onde os empregados informais trabalham? É sabido que a informalidade nas grandes empresas é pequena. Nelas, há casos de empregados sem registro, mas essa não é a regra. Ademais, a grande maioria das empresas do Brasil é de pequeno porte. É nesse segmento também que o emprego mais cresce. Nos últimos dez anos, cerca de 55% dos novos postos de trabalho tem surgido nas pequenas e microempresas.

A grande massa de empregados informais está nessas empresas. São elas que enfrentam as maiores dificuldades para arcar com as despesas de contratação legal. Dois terços das pequenas e microempresas estão no comércio e serviços, onde a informalidade e a rotatividade são altas. No setor comercial, 83% dos empregos estão em firmas que têm até 4 empregados. Nos serviços, são 74%. É aí que mais incide o emprego informal urbano. O excesso de tributação do trabalho se junta ao excesso de tributação em geral e à grande carga administrativa gerada pela burocracia das duas legislações - trabalhista e tributária.

Essa é a realidade em matéria de empregos informais. A reforma da legislação trabalhista terá de contemplar esse quadro. É verdade que leis não criam empregos. Mas leis de boa qualidade respeitam as especificidades dos vários segmentos do mercado de trabalho e ajudam a contratar legalmente.

Até aqui analisamos os 24 milhões de empregados e empregadores do setor informal. Ao lado deles há cerca de 19 milhões de pessoas que trabalham por conta própria ou pessoas que trabalham sem remuneração, em geral, no agropecuária, ajudando um parente. Estas pessoas, por não terem relação de subordinação, necessitam de proteções previdenciárias. Por isso, a solução para elas está no campo da Previdência Social e não da CLT. Este aspecto será examinado com mais detalhe adiante.

Muitos argumentam que o crescimento econômico resolve esse problema. Ledo engano. O crescimento é necessário, mas não é suficiente. A informalidade tem crescido na recessão e na retomada da economia. Em 2004, quando o PIB cresceu mais de 5%, o mercado de trabalho formal das regiões metropolitanas cresceu apenas 1,3% enquanto que o informal cresceu 6,0%. Ou seja, com um PIB crescente, a informalidade aumentou com uma velocidade quatro vezes maior do que a formalidade. Na capital de São Paulo, por exemplo, mais da metade das pessoas que encontraram emprego em 2004 não conseguiram registro na sua carteira de trabalho.

Ao lado das altas despesas de contratação que são arcadas por todos os empregadores, as pequenas e microempresas têm peculiaridades que geram custos adicionais.

Por exemplo, o piso salarial é objeto de negociações nas datas base. O seu valor é fixado em convenções coletivas da categoria que envolve empresas de todos os portes. Na maioria das vezes, os negociadores fazem parte das empresas de maior porte e que podem pagar mais. Raramente os pequenos e microempresários participam dessas negociações e, quando o fazem, não têm força suficiente para impor valores realistas. Uma vez assinada a convenção, todas as empresas da categoria ficam obrigadas a respeitar o piso negociado. Para as empresas do topo, isso é aceitável; para as pequenas e microempresas, é intolerável.

A lei é assim. Mesmo que os empregados queiram, os empregadores não têm liberdade para firmar um acordo em separado com cláusulas menos favoráveis do que as da convenção respectiva, a menos que os sindicatos que a negociaram garantam aquele expediente. Isso é raro. Há resistências de todos os lados, até mesmo das empresas. Os grandes empregadores resistem em conceder "regalias" para os pequenos e microempresários sob o argumento que estariam criando uma concorrência desleal para si mesmos.

O mesmo acontece com o valor da hora extra e do adicional de trabalho noturno. A legislação fixa valores mínimos, 50% e 20%, respectivamente. Mas, as convenções coletivas realizadas com grandes empresas costumam ir além disso, e acabam impondo às pequenas e microempresas valores bem superiores à sua capacidade de pagar.

Muitas das pequenas e microempresas, por motivo financeiro, não se associam aos sindicatos patronais e, portanto, não participam das assembléias que aprovam as convenções coletivas. Apesar disso, têm de arcar com os custos dessas convenções, geralmente, decididas por empresas de maior fôlego.

Não é a toa que os pequenos e microempresários têm medo de empregar formalmente. As despesas ordinárias são elevadas e as extraordinárias são ainda mais altas. Se a empresa é envolvida em uma ação trabalhista que implica em peritagem, por exemplo, o custo desse serviço é enorme e deve ser bancado pela empresa. Na interposição de um recurso judicial, a lei obriga a empresa a fazer um depósito prévio, muitas vezes no valor da causa.

Tudo isso assusta os pequenos e microempresários, mostrando que uma legislação que pretende proteger empregados precisa levar em conta a realidade das empresas. Do contrário, as boas intenções do legislador se voltam contra os trabalhadores que são contratados na informalidade ou ficam no desemprego.

A exemplo do que já fizeram outros países, a legislação trabalhista brasileira precisa ser adaptada às pequenas e microempresas, por meio de uma espécie de "simples trabalhista" a exemplo do Programa do Simples Tributário.

Este programa, iniciado em 1996, permitiu a formalização de quase três milhões de postos de trabalho nos primeiros anos de sua existência. E teria ajudado muito mais se o Brasil tivesse partido para um simples trabalhista como fizeram vários países avançados. Por responderem pelo emprego da metade da população brasileira, as pequenas e microempresas necessitam de uma simplificação administrativa e de estímulos para continuar empregando.

A informalidade no Brasil é dramática. Ela traz graves prejuízos para os trabalhores e para os cofres públicos, em especial os da Previdência Social. Os trabalhadores ficam sem as proteções básicas nas áreas trabalhista e previdenciária, o que gera uma selvageria desumana.

Os cofres públicos ficam sem recursos suficientes para cumprir suas responsabilidades - o que gera déficits monstruosos (estimado em R$ 50 bilhões para 2006), forçando o governo a se financiar no mercado financeiro, o que eleva os juros, desestimula os investimentos e inibe a geração de empregos. Como se vê a informalidade tem muito a ver com o desemprego.

O reflexo da informalidade no campo da Previdência Social é muito grave. O Brasil está gastando mais de 12% do PIB com o pagamento de aposentadorias e pensões. Esse montante é monstruoso quando se considera que o Brasil tem uma população menos idosa do que as nações da Europa e Japão, que gastam menos do que isso.

O Brasil precisa de uma urgente reforma trabalhista. É verdade que leis não criam empregos. Mas leis de boa qualidade respeitam as especificidades dos vários segmentos do mercado de trabalho e ajudam a contratar legalmente. Não é possível tratar mundos desiguais de maneira tão igual. A continuar dessa maneira, querendo impor a lei tamanho único a uma diversidade crescente, o resultado será o aumento da exclusão social.

O Brasil precisa também de uma nova reforma na Previdência Social. Sim, porque, quando se analisa o mundo da informalidade, verifica-se que nela habitam seres diferentes: os empregados requerem um tipo de tratamento que é diferente do exigido pelos que trabalham por conta própria assim como os empregadores informais necessitam de estímulos específicos para entrar na legalidade.

Para estas pessoas, mais necessário do que mexer nas regras de contratação é criar um sistema previdenciário que ofereça um mínimo de proteção social. O desafio está mais com a reforma previdenciária do que com a reforma trabalhista embora as duas tenham uma grande interface.

Para evitar confrontações insuperáveis do ponto de vista político, sugere-se, como primeira etapa, a elaboração de um simples trabalhista de base infra-constitucional. As simplificações seriam aplicadas às pequenas e microempresas conforme definidas pela Lei 9.841 de 5 de outubro de 1999 – o Estatuto da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte.

Num primeiro estágio, a adaptação das leis àquelas empresas poderia contemplar as despesas geradas por dispositivos da CLT que tratam do valor da hora extra (art. 59, § 2º), do descanso semanal (art. 67), do trabalho aos domingos (art. 68), do trabalho em dias feriados (art. 70); do intervalo para repouso (71); do trabalho noturno (art. 73) do quadro de horário (art. 74); da época de férias (art. 134) e de vários outros que comportam modificações por meio de lei ordinária.

Além isso, o simples trabalhista poderia mudar as despesas atinentes ao "caput" do art. 15, da Lei 8.036 de 11 de maio de 1990 que trata da contribuição ao FGTS e na Lei 4.749 de 12 agosto de 1965 que se refere à gratificação salarial por ocasião do Natal.

Com mudanças desse tipo, poder-se-ia alcançar uma redução substancial nas despesas de contratação nas pequenas e microempresas. É claro, isso teria de se dar mediante entendimento entre empregados e empregadores, através de negociações individuais e coletivas.

Os trabalhadores por conta própria, exigem uma solução em outro campo. Eles não possuem nenhum vínculo com a Previdência Social, estão totalmente desprotegidos, e nada recolhem para o INSS. Isso precisa ser revertido para se garantir proteções mínimas.

Na legislação do INSS existe a figura do "contribuinte individual facultativo". Mas a inscrição e a manutenção da mesma são muito caras. O trabalhador por conta própria tem de recolher 20% da sua renda para a Previdência Social; inscrever-se na prefeitura local para obter alvará de funcionamento; recolher o ISS (que pode chegar a 5% ou mais da receita bruta); contratar um contador para preparar sua declaração de imposto de renda; e cumprir várias outras exigências que são complicadas e onerosas.

Como atrair esses trabalhadores para a Previdência Social? Adotando-se duas medidas. A primeira, criando-se um regime especial com base em um regime de benefícios proporcionais às contribuições – para não gerar problemas atuariais para a Previdência Social. Ou seja, cada trabalhador contribuiria com o que desejasse, partindo-se de um mínimo a ser fixado por lei (talvez R$ 10,00 por mês), mas os benefícios estariam atrelados às suas contribuições.

A segunda, criando-se de maneira genérica, para todos os cidadãos brasileiros, o cartão único de identificação – o "Cartão da Cidadania" – sem o qual as pessoas não poderiam agir na sociedade brasileira – não teriam acesso aos benefícios previdenciários, à aquisição de passaporte, à abertura de contas bancarias, ao aluguel de uma casa, à compra e venda de bens, etc.

Para obter esse cartão e mantê-lo em vigência plena, os cidadãos teriam de estar em dia com a Previdência Social. Até mesmo os beneficiários da Bolsa Família, por exemplo, teriam um pequeno desconto destinado à Previdência Social por ocasião do recebimento daquele benefício.

Para que os valores de contribuição não fossem aviltados, o sistema poderia prever um reajuste do valor mínimo ao longo do tempo, ficando livre para os trabalhadores irem aumentando esse valor com objetivo de elevar proporcionalmente os benefícios a serem auferidos, podendo, eventualmente, chegar aos benefícios a que fazem jus os empregados do setor formal quando se aposentam.

O Brasil teve uma proposta de cartão único apresentada pelo ex-Ministro Hélio Beltrão do Ministério da Desburocratização na década de 80, quando a informática engatinhava. Posteriormente, o Senador Pedro Simon conseguiu aprovar no Congresso Nacional a instituição do cartão único. Mas, a lei não chegou a ser regulamentada e foi perdida por prescrição de prazo. Atualmente, o Ministério da Justiça realiza estudos para se implantar um cartão nacional de identificação, agora, com muito mais recursos da informática.

Com isso, os Ministérios do Trabalho, da Previdência Social e da Justiça, juntamente com o da Fazenda, poderiam criar um cartão que sirva para vários fins. No campo do trabalho, a medida seria útil para se instalar um novo regime de Previdência Social e, com isso, atrair, gradualmente, os trabalhadores por conta própria (informais) para dentro da formalidade, reduzindo-se o déficit previdenciário e estendendo proteção aos que mais necessitam ser protegidos – com conseqüências benéficas para o investimento e para o emprego formal.

Reformas nesses campos são sempre delicadas. A população reage por entender que perderá direitos e benefícios em relação à situação atual. Ocorre que, no Brasil, a maioria dos brasileiros está excluída desses direitos e benefícios. Isso significa que o trabalho pedagógico é fundamental para se aprovar qualquer reforma nesses campos.

No trabalho pedagógico é importante ter clareza nos objetivos e respeito aos direitos dos cidadãos.

Quanto aos objetivos, como foi dito acima, uma reforma trabalhista no Brasil tem de considerar medidas diferentes para dois universos diferentes. É por essa razão que este ensaio propõe um "simples trabalhista" para os empregados que trabalham nas pequenas e microempresas e uma reforma previdenciária com "cartão único de identificação" para os que trabalham por conta própria. São políticas sociais distintas e complementares. Convém que se busque soluções em nível infra-constitucional uma vez que qualquer mudança constitucional na área de direitos sociais implica em batalhas políticas de pouca viabilidade nos dias atuais.

Reformas desse tipo requerem uma liderança bem esclarecida, de grande poder de convencimento e disposta e negociar extensamente com as partes interessadas. Nesse processo, é importante trazer para a negociação os excluídos que, afinal, são os destinatários das mudanças. As experiências internacionais mostram que se eles não forem atraídos para o debate, a força de lobby dos incluídos tende a distorcer os objetivos da proposta e ameaçar os parlamentares com a retirada de apoio político nas próximas eleições. Com certa facilidade, os incluídos conseguem mobilizar a imprensa para dar ampla repercussão às suas defesas.

Para evitar confusões e distorções, é imperioso que o líder adote uma linha clara de respeito aos direitos dos cidadãos. Ou seja, é mister garantir à população que a reforma proposta manterá os direitos do que estão protegidos e estenderá direitos parciais aos que não estão protegidos. Este esclarecimento é fundamental para dar aos protegidos a segurança que eles precisam. Isso reduzirá a sua resistência, deixando o caminho livre para se buscar o apoio dos excluídos.

A idéia de proteções parciais precisa ser bem explicada. Trata-se de um expediente provisório para quem não possui nenhuma proteção. O primeiro passo é vincular as pessoas ao sistema previdenciário que, de início, garante benefícios de grande valor - aposentadoria, pensão, seguro acidente, licença para tratamento de saúde, licença à gestante e vários outros. O segundo passo é explicar claramente aos beneficiários que, ao longo de suas carreiras, poderão passar para um regime de proteção total como o garantido pela CLT no caso dos empregados ou pela Previdência Social no caso cos contribuintes facultativos.

A semente da idéia das proteções parciais já foi plantada. Trata-se do projeto de |Lei Complementar 210/2005 destinado aos trabalhadores por conta própria que ganham até R$ 36 mil por ano. É uma categoria enorme (cerca de 20 milhões de pessoas) que inclui vendedores ambulantes, biscateiros, camelôs, reparadores em geral e vários outros e que hoje não dispõem de nenhum vínculo e de nenhuma proteção da Previdência Social.

Em novembro de 2004, entretanto, o Presidente Lula enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar PLP 210/2004 que faz isso. Trata-se de um passo importante em direção a um eventual Simples Trabalhista. Os mudanças básicas do PLP 210/2004 são:

O referido projeto cria um programa visa proteger não só os trabalhadores por conta própria como também seus eventuais empregados. Ao entrarem no programa, os trabalhadores por conta própria transformar-se-ão em microempresários. Os que têm colaboradores, estes serão transformados em empregados registrados (formais).

No âmbito tributário, haverá isenção do IRPJ, PIS/PASEP, CSLL, COFINS, IPI. A escrituração será simplificada. O projeto permite que Estados e Municípios adotem valores fixos mensais de até R$ 45,00 para o ICMS e R$ 60,00 para o ISS, respectivamente.

No âmbito previdenciário, a alíquota para o INSS será de apenas 1,5% sobre o faturamento. Ao microempresário, aos trabalhadores por conta própria e aos contribuintes facultativos (inclusive empregada doméstica) dá-se a opção de filiarem-se à Previdência Social, mediante contribuição de apenas 11% sobre o salário mínimo.

O projeto abriga uma série de proteções parciais. Cria-se um regime previdenciário especial com alíquotas e benefícios reduzidos. A aposentadoria será apenas por idade e invalidez e não por tempo de contribuição (proteção parcial). O valor da aposentadoria será baseado na média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a 80% de todo o período contributivo (outra proteção parcial). Não haverá cobertura para o desemprego involuntário.

No âmbito trabalhista, a contribuição ao FGTS será reduzida de 8% para 0,5% sobre o salário desde que com a expressa concordância do empregado (proteção parcial). Além disso, a microempresa será isenta das contribuições do salário educação, dos "Ss" e da contribuição sindical. A contribuição previdenciária dos empregados será de 8% sobre o salário de contribuição referente a primeira faixa de renda. A contribuição da empresa, repetindo, será de 1,5% sobre o faturamento.

O programa facilita o re-ingresso dos trabalhadores que abandonam o recolhimento à Previdência Social. O valor dos juros das prestações atrasadas será limitado a, no máximo, 50% do atual. O tempo pago será contado para fins de aposentadoria. A exceção da aposentadoria por tempo de contribuição e seguro-desemprego, todos os demais benefícios podem ser usados pelo trabalhador que se vincular à Previdência Social. Serão exigidos pagamentos durante 12 meses anteriores antes de gozar o benefício (proteção parcial).

Na parte trabalhista, as principais mudanças em relação ao sistema atual são: redução drástica do FGTS (de 8,5% para 0,5%, com fortes impactos na indenização de dispensa) e fixação de uma alíquota de 1,5% do faturamento para o INSS.

Como se vê, o programa está repleto de proteções parciais. É melhor ter um conjunto de proteções parciais do que nenhuma proteção.

A diminuição das alíquotas mencionadas associada à diminuição da burocracia é um forte incentivo à formalização. É difícil calcular com precisão o impacto dessas medidas para a contratação formal. A grande maioria, porém, traz reduções das despesas indicadas na Tabela 1.

Para fins especulativos, a Tabela 4, apresenta uma comparação aproximada das despesas de contratação nos dois casos. Como se vê, todas as contribuições do Grupo A serão isentas pelo PL 210/2004. Tais isenções terão um impacto nas despesas dos Grupos B, C e D que, como se sabe, sofrem a incidência das despesas do Grupo A.

Com base nessa simulação, as despesas de contratação caem de 103,46% para 62,85%. Trata-se de uma redução da ordem de 40% - o que é bastante expressivo e deve estimular a formalização – sem contar as economias no campo da desburocratização.

Tabela 1 - Despesas de Contratação de Horistas em duas Modalidades de Contratos

Tipos de Despesas

% sobre o Salário

Grupo A –Obrigações Sociais

CLT Atual

PLP 210

INSS

20,00

8,60*

FGTS

8,50

0,50

Salário Educação

2,50

0,00

Acidentes do Trabalho (média)

2,00

0,00

SESI/SESC/SEST

1,50

0,00

SENAI/SENAC/SENAT

1,00

0,00

SEBRAE

0,60

0,00

INCRA

0,20

0,00

Subtotal A

36,30

9,10

Grupo B –Tempo não Trabalhado I

 

Repouso Semanal

18,91

18,91

Férias

9,45

9,45

Abono de Férias

3,64

3,64

Feriados

4,36

4,36

Aviso Prévio

1,32

1,32

Auxílio Enfermidade

0,55

0,55

Subtotal B

38,23

38,23

Grupo C –Tempo não Trabalhado II

 

13º Salário

10,91

10,91

Despesa de Rescisão Contratual

3,21

0,20**

Subtotal C

14,12

11,11

Grupo D –Incidências Cumulativas

 

Incidência Cumulativa A/B

13,88

3,48

Incidência do FGTS s/13º sal.

0,93

0,93

Subtotal D

14,81

4,41

TOTAL GERAL

103,46

62,85

(*) e (**) Estimativas baseadas nas hipóteses acima. Ver texto.

O mais importante no PLP 210/2004 é a presença de dois conceitos novos. O primeiro diz respeito à escolha que é dada ao trabalhador e à empresa de negociarem o valor da alíquota do FGTS. O segundo se refere à criação de um regime previdenciário especial, com alíquota baseada no faturamento e com benefícios de aposentadoria restritos – evitando-se criar problemas atuariais para o INSS.

Esses dois conceitos são a alma dos programas de mudança utilizados em outros países. Se eles forem incorporados na moldura institucional brasileira, poderão ser estendidos para outros programas, abrindo-se um espaço importante para se aprovar um Simples Trabalhista para os trabalhadores das micro e pequenas empresas.

Em resumo, as soluções para se reduzir a informalidade exigem mudanças no quadro legal que preside os campos trabalhista e previdenciário. São reformas difíceis e que exigem um bom planejamento e uma extraordinária liderança. Ao mesmo tempo são reformas imprescindíveis para se humanizar o mercado de trabalho brasileiro e equilibrar as finanças públicas e, com isso, aumentar a capacidade de investimento dos setores públicos e privado o que garantirá mais e melhores empregos assim como o progresso individual e social.