Relatório de Reunião realizada na OIT, Genebra, 01/12/2006 RT A desproteção do trabalho A Organização Internacional do Trabalho (OIT) reuniu cerca de 50 pesquisadores de vários paises do mundo com o objetivo de elaborar uma linha de estudos para fazer propostas de políticas publicas para melhorar a proteção do trabalho no mundo. Tratou-se de mais uma atividade do Programa do Trabalho Decente, patrocinado por aquela organização. A reunião realizou-se em Genebra, de 28 de novembro a 1 de dezembro de 2006 e cobriu vários aspectos desse vasto tema e que não podem ser apresentados neste breve relato. Como participante daquele evento, apresento a seguir um resumo das questões que mais chamaram a minha atenção, incluindo diagnósticos e sugestões. Houve, por parte de muitos participantes, o reconhecimento de que as políticas econômicas atuais não têm conseguido incluir dentre seus objetivos as metas sociais como, por exemplo, a melhoria do desenvolvimento humano, a criação de oportunidades para a geração de emprego e renda e a administração dos grandes riscos sociais, a saber, o atendimento aos idosos, à doença e ao desemprego. Os pesquisadores indicaram que o conceito de desenvolvimento humano vai além do conceito de capital humano, por envolver a cultura e a participação política. Dentre os países em desenvolvimento, muitos têm conseguido fazer o PIB crescer, e até melhorar o seu capital humano, mas poucos avançaram nas dimensões cultural e política. O trabalho por conta própria aumenta em grande velocidade no mundo inteiro, e, na maioria dos casos, as proteções atuais não se aplicam aquele tipo de trabalho. Para a sua proteção é preciso crédito, menos burocracia, acesso aos mercados, previdência especial, etc., e não necessariamente normas trabalhistas. O desemprego dos jovens também foi um problema destacado por muitos pesquisadores pelo fato de estar subindo no mundo inteiro e com maior velocidade nos países em desenvolvimento. Essa é uma dimensão muito séria do problema da desproteção que requer, da mesma forma, novas formas de regulação. Como comentário geral, veiculou a idéia de que o capitalismo demanda instituições de alta qualidade e dinamismo, assim como de um bom entendimento entre os atores sociais. Esse entendimento não pode ser obtido apenas por força de normas trabalhistas nacionais e internacionais. Mesmo porque essas normas estão intimamente ligadas aos mercados de bens e serviços. A natureza e a dinâmica desses mercados são de fundamental importância na geração e manutenção de boas condições de trabalho. A conferencia aprofundou bastante essa interface entre mercado de bens e marcado de trabalho. A realidade de hoje é bem diferente da realidade de 20 ou 25 anos atrás. Portanto, as mudanças estão sendo muito rápidas, tanto num quanto noutro mercado. Vários pesquisadores reconheceram haver no mundo atual um novo mercado de trabalho, que é global. A Internet e as telecomunicações ligaram os mercados nacionais em um só mercado. Salários e proteções passaram a depender do que acontece com o mercado de produtos em varias regiões do mundo. A situação da empresa e do trabalhador do setor de calçados do Brasil, por exemplo, é profundamente determinada pelo que ocorre nos mercados de calçados de nossos concorrentes, especialmente, na Ásia e Leste Europeu. Além dessa interdependência entre mercados e regiões, entre 1985 e 2005, entraram no mercado de trabalho global, cerca de 1,5 bilhão de trabalhadores de baixos salários. Hoje, tais trabalhadores chegam à impressionante cifra de 3 bilhões de pessoas. Foi um crescimento fantástico em tempo tão curto. A entrada desses trabalhadores trouxe enormes mudanças nos preços dos bens e serviços. As economias do mundo passaram a ser desafiadas a se ajustar aos preços mundiais. Hoje em dia, ganhadores e perdedores são determinados pela capacidade de adaptação das respectivas sociedades e isto, por sua vez, depende da qualidade das instituições para realizar esse ajuste, mantendo um mínimo de proteção social. Aprofundando o estudo dos mercados de bens e serviços e suas implicações para o mercado de trabalho, um dos pesquisadores (Gary Gerefi) identificou quatro categorias de mercados globais, descritos a seguir. Tais mercados não são mutuamente exclusivos. Em um mesmo país, é possível encontrar-se todos eles. Mas eles diferem na qualidade do trabalho exigido, na remuneração e no tipo de proteção oferecida. (1) Mercado dos empregos das empresas montadoras instaladas em zonas de exportação. Esse mercado surgiu da fragmentação da produção que teve inicio nas décadas de 60 e 70, especialmente, nos setores de brinquedos, material esportivo, calçados e confecções de massa. Muitos países (Coréia, Taiwan, Hong Kong, China e outros) montaram industrias que se especializaram nesses produtos. Isso gerou muitos empregos nos países de destino. Indiretamente, esses empregos fizeram "secar" os dos países de origem nesses setores. O numero de nações receptoras se expandiu muito, tendo passado de 25 (1975) para 116 (2002). No inicio, a mão-de-obra demandada era de pequena qualificação. Mesmo assim, novas tecnologias foram difundidas entre os trabalhadores e, de forma muito gradual, contribuíram para melhorar sua qualificação e seus salários. Nesse tipo de mercado, os produtores dos países desenvolvidos controlam os insumos e difundem os métodos de produção. (2) Mercado dos empregos "empacotados" na mesma linha de produção. Esse mercado surgiu com a emergência dos grandes compradores globais (atacadistas) e redes de lojas de departamento gigantescas, que hoje funcionam como portas de entrada da produção daqueles paises para as nações mais desenvolvidas. Os compradores enviam especificações para que as empresas locais "digiram" e passem a usá-las na produção. Entram aqui praticamente todos os bens de consumo durável, desde as confecções até os aparelhos domésticos e bens de uso pessoal. Os insumos e o uso adequado dos métodos de produção são controlados não mais por produtores estrangeiros mas pelos grandes compradores que, na verdade, passam a ser os "fabricantes sem fabricas". Dentre as especificações, seguem também a orientação sobre design e estilo. Há grande disseminação de conhecimentos dos países de origem para os países de destino. A mão-de-obra utilizada passa por cursos de formação profissional e treinamentos rápidos. Na difusão de conhecimentos, os trabalhadores e administradores progridem e incorporaram cultura, hábitos, gostos, etc. Observa-se também a criação de novas profissões (de melhor qualificação). Além disso, a transferência de especificações instiga o desenvolvimento de novos produtos, de logística e de distribuição. Está havendo um enorme "upgrading" das empresas locais, totalmente orientadas para o mundo dos consumidores. A remessa em bloco de grande numero de especificações ativou outros mercados como, por exemplo, os das finanças e do comercio. (3) Mercado dos empregos de qualificação mais avançada. Nesse mercado estão os empregos gerados pelas montadoras de automóveis, produtos eletrônicos e de material elétrico, além de outros, que requerem alto conhecimento. Tratam-se de setores que são intensivos em capital e que usam uma colossal quantidade de tecnologias das mais variadas espécies. As montadoras não só fabricam os produtos como exigem que outras empresas se especializem e produzam os insumos intermediários e necessários para os produtos finais (autopeças, no caso dos automóveis). Elas estimulam também a criação de empresas voltadas para os consumidores (assistência técnica), formando cadeias gigantescas com atacadistas e grandes redes de serviços. A difusão de conhecimentos é enorme e os salários começam a subir mais rapidamente do que nos mercados anteriores. Nos países receptores, em especial China, Índia e México, nota-se que os produtos do primeiro mercado estão em declínio e deste último mercado estão em ascensão. Ou seja, as empresas "high tech" aumentam a cada dia. Os investimentos em educação e qualificação profissional foram e continuam intensos e eficientes. A composição do trabalho volta-se cada vez mais para empregos de alta tecnologia e melhores salários. A capacidade tecnológica sobe. Mas a co-existência persiste. Numa mesma fábrica pode-se encontrar, por exemplo, três gerações de tecnologias. Mercado dos empregos intensivos em altos conhecimentos. Nesse tipo de mercado de trabalho, a Índia é o melhor exemplo. Inclui vários tipos de empregos – do "blue collar" qualificado ao neurocirurgião, passando pelos contadores, interpretes de ressonância magnética, engenheiros de informática, eletrônica e outros – todos eles intensivos em ciência e tecnologia. São empregos que requerem educação de boa qualidade, domínio perfeito do inglês e capacidade de trabalhar em grupos interdisciplinares. Os chineses e os indianos investiram muito em pesquisa e desenvolvimento e na preparação de pessoal de alta qualificação. Em 2005, a China formou 600 mil engenheiros. A Índia formou 300 mil engenheiros de vários níveis de especialização. Naquele mesmo ano, os Estados Unidos formam apenas 70 mil engenheiros. Mais importante do que esses números é a tendência de crescimento na China e na Índia. Esses dois gigantes terão uma grande massa de engenheiros completos (4 anos de estudo na universidade) e de boa qualidade em menos de 10 anos. A qualidade do trabalho e a eficiência na produção são funções não apenas da educação mas também da organização industrial, da governança privada e da governança pública. Os países receptores têm avançado muito nesses terrenos e na base de modelos variados. A China, por exemplo, é tocada por empresas estrangeiras e os dois tipos de governança se entrosam com as técnicas de administração mais avançadas do mundo. A Índia é tocada, fundamentalmente, por empresas nacionais, mas com muito entrosamento entre os dois tipos de governança. O Problema da Desproteção do Trabalho Apesar de toda essa revolução nos métodos de produzir, e de tanta criação de empregos nos países receptores, a economia informal aumentou no mundo inteiro. Em grande parte, isso decorre do fato de que o numero de pequenas empresas explode com o avanço da globalização, sendo participantes estratégicos nas cadeias e redes de produção. A capacidade dessas empresas em obedecer às regras da formalização é limitada. A desigualdade também aumentou. Estima-se que 50% da riqueza mundial esteja nas mãos de 2% dos habitantes de Terra. Por sua vez, os 40% mais pobres detém apenas 1% da riqueza. E a maior parte da pobreza coincide com a informalidade no mercado do trabalho. A maioria dos participantes da conferência (com exceção dos advogados e magistrados e alguns outros profissionais mais ligados ao mundo sindical e a organizações de cunho corporativista) indagou se as normas atuais serão capazes de proteger os trabalhadores de um mercado globalizado. Estariam adequadas? Seriam muito rígidas? Pouco fiscalizadas? Para responder a essas perguntas, a divergência superou a convergência. Pesquisadores dos paises desenvolvidos, em geral, acreditam que o maior problema está na falta de fiscalização e implementação. Pesquisadores dos paises em desenvolvimentos acham o problema decorre da natureza superada das próprias normas trabalhistas, enfatizando que demandar melhor proteção (como fazem os peritos da OIT e os governos dos paises desenvolvidos, inclusive as ONGs) é necessário mas não resolve o problema. Não adianta fazer das empresas bodes expiatórios. Muitos dos problemas da informalidade decorrem de ações que deveriam ser tomadas pelos governos e não pelas empresas. Incluem-se ai os investimentos em educação e qualificação profissional assim como a edição de normas realistas. A informalidade não é um mero desvio da lei. É uma questão de conveniência buscada pelos atores sociais. A sua resolução é difícil. Na Itália, os sindicatos introduziram nos contratos coletivos clausulas que pretendiam induzir gradualmente a formalização do trabalho. O governo chegou a dar um tipo de anistia para que os empregadores regularizarem os empregos. Mas, isso não funcionou bem. Os resultados foram limitados. A conveniência da informalidade continuou, mostrando a clara necessidade de se criar novas normas de proteção. Como estratégia geral, foi sugerido que novas normas trabalhistas venham a ser formuladas de modo a tornar a informalidade (conveniência) mais cara e, ao mesmo tempo, a formalidade mais barata. Nesse campo, a política partidária, a ação sindical e as regras da economia não são suficientes. O importante é estudar as circunstancias nas quais a regulação opera. Quando há superoferta de trabalho, por exemplo, a regulação tem pouca força. O crescimento econômico é essencial, sem duvida, mas as instituições contam muito na facilitação ou constrangimento desse crescimento. Uma das conclusões da conferencia foi a de que precisamos de mais pesquisas sobre a interface entre as políticas econômicas e comerciais e as políticas voltadas para o mercado de trabalho. Os economistas do trabalho não participam da formulação dos modelos de comercio da OMC e, por isso, não levam em conta o impacto de suas políticas sobre o emprego. Na verdade, eles assumem existir um pleno emprego no mundo e livre circulação dos trabalhadores entre os mercados de trabalho - o que não é verdade. Ao analisarem setores isoladamente (como se estivessem lidando com a economia como um todo), desconsideram a complexa interface que existe entre aqueles setores e o mercado de trabalho. Um dos participantes (Sandra Polaski) apresentou um modelo de comercio que levou em conta as variáveis do trabalho, e os resultados foram muito diferentes. Quando de fato há pleno emprego, os salários sobem depressa. Mas isso raramente acontece. Em mercados imperfeitos, os salários sobem mas muito devagar e os trabalhadores não têm para onde ir. Talvez a China venha a ser vencedora ao se aproximar de uma situação de pleno emprego dentro de 8 ou 10 anos, mas isso é especulação. Sugestões de Novas Proteções No encerramento da conferência fui convidado a apresentar sugestões globais para orientar as pesquisas do futuro. Os parágrafos que seguem resumem a referida apresentação, cujo titulo foi "What Way Forward" (O que fazer daqui para frente?). O mundo do trabalho passa por uma profunda revolução. O numero de trabalhadores de baixos salários chega a 3 bilhões. É um contingente gigantesco de trabalho barato. E há mais emoções pela frente. A China tem cerca de 300 milhões de camponeses prontos para migrar para as cidades e, mediante treinamento, trabalhar nas industrias e nos serviços. O trabalho foi globalizado. A nova oferta de trabalho afeta as empresas e os trabalhadores de maneira dramática. Para as empresas, a competição se torna cada vez mais selvagem – uma questão de vida ou morte. Qualquer erro pode levar uma empresa à sérias dificuldades. A General Motors perde US$ 1 bilhão por mês enquanto que a Toyota lucra US$ 1 bilhão por mês – no mesmo setor e no mesmo planeta. Para os trabalhadores, viver decentemente tornou-se quase impossível. A desigualdade e a informalidade aumentaram no mundo inteiro. Cerca de dois terços dos trabalhadores estão fora do alcance das proteções trabalhistas e previdenciárias. Por sua vez, a competição da globalização veio para ficar. As empresas podem aliviar o sofrimento dos trabalhadores, mas não muito. Afinal, elas precisam tornar-se competitivas e, sobretudo, manterem-se competitivas. As políticas macroeconômicas assim como os investimentos em educação e pesquisa e desenvolvimento são cruciais. Mas, o trabalho também conta. As empresas estão sendo induzidas a usar novos arranjos trabalhistas. A`terceirização e a subcontratação tornaram-se um ingrediente intrínseco da produção moderna. O trabalho independente também. As cadeias ou redes de produção misturam todas essas formas nas mais variadas maneiras e põem todas juntas na linha da produção e do comercio. O mundo do trabalho virou de cabeça para baixo. E os governos são desafiados a encontrar formas de proteger os trabalhadores, nas suas maias variadas formas de inserção do mercado de trabalho. As normas convencionais não dão conta desse desafio. O que fazer? Antes de tentar responder essa difícil pergunta, convém mencionar que a entrada dessa massa colossal de trabalhadores de baixos salários no mercado de trabalho mundial teve efeitos positivos. Os preços dos bens e serviços no mundo inteiro foram cortados de maneira drástica. Isso ajudou a controlar a inflação mundial e a baixar a taxa de juros o que, indiretamente, induziu novos investimentos e crescimento econômico em varias partes do mundo. Além disso, as tecnologias se difundiram velozmente. Os trabalhadores adquiriram novas habilidades e até seus próprios salários, apesar de baixos, começam a aumentar. Mas, o que fazer para melhorar as proteções sociais e reduzir o desemprego, informalidade e exploração do trabalho humano? Até o momento, o melhor remédio utilizado tem sido o da negociação, em especial, a negociação de concessões por meio das quais empregados e empregadores reformulam os contratos de trabalho atuais para reter nos seus territórios as empresas e os empregos que ameaçam migrar para outras partes do mundo. Negociar concessões é a melhor solução? É claro que não. Mas, tem sido a solução possível. Os atores sociais afastam-se dos sistemas de proteções generosas em direção a um modelo de proteções parciais. Evidentemente, a proteção integral é muito melhor. Governos, trabalhadores, empresários e sindicatos não devem abandonar o objetivo da proteção integral. Mas, para atingi-la, novos métodos parecem ser necessários. O desafio é o de como conciliar uma competição incontrolável com ma proteção controlável? Seguem cinco sugestões. Primeira. Parece útil explorar a idéia de se combinar uma estratégia de longo prazo de proteção integral com várias táticas de curto prazo de proteção parcial, respeitando-se, é claro, as especificidades nacionais. Trata-se apenas de um método gradual (incremental) de atingimento de proteções cada vez mais completas. Segunda. Para o sucesso desse novo método, será imperioso definir claramente o que se entende por uma proteção parcial que seja tolerável. Isso exige a redefinição das proteções mínimas, não apenas para os empregados mas também para o numero crescente de trabalhadores por conta própria. Terceira. É preciso considerar que os trabalhadores, ao longo de suas carreiras, fazem vários zigzags entre o mercado formal e informal. Isso exige que as proteções parciais sejam atreladas aos seres humanos e não aos postos de trabalho. A questão da portabilidade é o centro de gravidade nessa nova abordagem. Quarta. Nesse sentido, é urgente explorar novas avenidas para se elevar o custo da informalidade e, simultaneamente, baixar o custo da formalidade – dentro do quadro de referencia incremental acima indicado. Quinta. É imperioso estudar-se mais profundamente os "sonhos" dos atores envolvidos nas relações de trabalho. Os empresários sonham com uma desrugalamentação total. É uma grande ilusão. O mercado de trabalho exige regulamentação. Os sindicatos sonham com a extensão das proteções atuais. É outra ilusão. Na competição feroz dos dias atuais, as proteções têm de se ajustar à necessidade de sobrevivência e fortalecimento das empresas. O que se faz necessário é um melhor entendimento da re-regulamentação do mercado de trabalho, lembrando-se que os mercados informais têm suas próprias formas de regulamentação de sobrevivência. Afinal, as pessoas neles inseridas enfrentam as mais desafiadoras condições para sobreviver em habitações precárias, ambientes cercados de droga e crime, e outros problemas de difícil solução por meio de leis ou decretos. Por isso, nas práticas de combate à exclusão social, os excluídos precisam ter voz. Os pesquisadores poderão apreender muito com eles para chegar a uma re-regulamentação dos mercados de trabalho. Será que o Estado deve continuar com o monopólio da regulação no campo trabalhista? Em suma, sugere-se aqui uma estratégia incremental de proteções parciais para ajudar os paises a chegarem a um nível de proteção cada vez mais completo. Isso vai requerer o desenho e a implantação de instituições dinâmicas e que sejam capazes de se ajustar com a necessária velocidade para garantir um mínimo de segurança aos trabalhadores, empresas e trabalhadores por conta própria.